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护航国有企业做强做优做大——深圳创推国资国企综合监管模式的调查与思考

来源: 2016-02-23 15:52:00  星期二

写在前面:中共中央国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》,是新时期全面深化国资国企改革的纲领性文件,在全国各地引起强烈反响。作为改革窗口和试验田的深圳,在长期探索实践基础上,在全国率先形成并推进监督资源集中调度、监督职责统一行使、监督内容全面覆盖、监督信息成果共享的国资国企综合监管模式,国资国企不仅资产质量、资产效益在全国领先,而且监督效能显著,有效防止了国有资产流失,其改革举措和经验值得借鉴。

□ 本报记者 叶仕春

□ 特约记者 陈晓云

2015年是全面深化改革关键之年,也是深圳国资国企改革不平凡的一年。深圳市第六次党代会作出深入推进国资国企改革的战略部署,广东省委副书记、深圳市委书记马兴瑞在市属国企系列调研时强调,坚决贯彻落实党中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》及其配套文件精神,深入谋划改革思路与举措,研究培育世界500强企业,打造更多国有骨干企业,不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。国务院国资委高度重视、支持深圳国资国企改革,2015年10月,中央企业大众创业万众创新工作座谈会选在深圳召开。国务院国资委主任、党委书记张毅指出,深圳作为改革开放的前沿,对全国改革特别是国资国企改革发挥了很好的引领带动作用,深圳的一些做法已经走在全国前列,并且有条件有能力继续走在全国前列。对于深圳,这是充分肯定,更是鼓励和期待。

展开深圳国资国企改革发展画卷,一串串可喜成效跃然眼前:市属国企经济效益连续5年保持增长,未发生重大国有资产流失和系统性腐败问题。截至2015年年底,市属国企总资产9548亿元,比年初增长24%;净资产5015亿元,比去年增长38%;全年实现营业收入、利润总额分别达到1347亿元和403亿元,分别同比增长22%和34%,主要业绩指标增速位居全国前列。其中,基础设施公用事业板块净资产占市属国有净资产比重的55%,有效发挥了国有经济“基础支撑、公共服务、产业引导”的重要功能。

深圳市国资委主任、党委书记高自民接受记者采访时认为,深圳市委、市政府将国资国企改革纳入“四个全面”战略布局,在强调做强做优做大国资国企的同时,要求注重科学有效监管,防止国有资产流失。深圳创建并推行国资国企“综合监管模式”的重要目标之一,就是要为全国全面深化国资国企改革履行“探新路、破难题、挑重担”的责任使命。

坚持“一核多元”:在完善企业法人治理结构中凸显党的领导核心作用,确保综合监管落实到位

加强国资国企监督,关键在党,首要的是完善党管国资国企的领导体制。经过多轮“改革与调整”,深圳完成体制机制大转换,建立起符合深圳实际和特点的“市国资委——国有企业”两层次国资监管体制,市国资委对市属国企承担出资人职责。市国资委党委书记全面负责推进和落实国资国企系统管理和监督“两个责任”。市纪委派驻市国资委纪检监察组组长兼任市国资委党委副书记、纪委书记,人事关系在市纪委,确保其独立行使监督职能。这是深圳用人制度的一大创新,也是国资国企监管体制的一大创新。

为强化国有企业党的核心领导,早在2010年,深圳印发《关于深化市属国有企业领导人员选拔任用改革的若干意见(试行)》及相关配套文件,拉开市属国有企业领导人员选拔任用改革的大幕,由此开启以党委为核心,融董事会、监事会、经营班子、纪检、工会、职代会等企业治理元素于一体的国资国企监管的探索实践。

创新差异化方式选拔任用企业领导人,分类指导、科学合理进行监管布局。在市属直管企业中,根据企业不同性质、规模、特点,由市委组织部和市国资委党委分别考核任命企业领导人,力促公益类企业发挥并放大社会功能,商业类企业不断焕发市场活力。

董事长和党委书记交叉任职,实行“一肩挑”,形成既配合又制衡的畅顺机制。总经理兼任党委副书记,作为执行董事进入董事会;企业党委专职副书记兼任工会主席,作为职工董事进入董事会。在上市公司和股权多元化公司董事会规范运作的同时,开展独资公司董事会试点建设工作。对董事会治理结构、组织形式、决策程序进行调整,深入推进外部董事占多数的董事会建设,强化公司法人治理。目前100%的市属直管企业都成了规范化的公司制企业,全部建立起了规范有效的董事会。通过党委会与董事会成员的适度交叉任职、董事会的协调运转和有效制衡、董事会对经理层授权并监督等体制设计,实现了在市属国有企业在公司治理结构层面的监督制衡。

市场化选聘岗位专业性较强的企业高管人员,最大限度促使人尽其才、才尽其用。目前基金经营团队、专业特聘岗位和适合市场化选聘的高层管理岗位全部实现市场化选聘。深圳对国企领导人实行分级选拔任用和市场化选聘,实行党的领导和完善公司法人治理结构有机结合,在体制构建上凸显党的领导核心作用,既避免 “一言堂”和“监督缺位、越位”现象,又充分保障企业决策、执行和监督职能的实施。

坚持“多管齐下”:率先形成完善“六位一体”的综合监管机制,确保监管效能不断提升

市国资委党委副书记、纪委书记产耀东认为,国资国企系统内监督资源很丰富,市国资委有外派监事、外派财务总监、纪检监察、审计、全面风险防控等资源,同时,在业务管理上切实履行出资人职责,实施严格监管。市属国有企业有纪检监察、内审、内控等资源,还有企务公开、重大事项公示等方式。但是监督资源分布较散,监督各有侧重,难以形成监督合力,监督成果难以共享,而且还存在多头监督、重复监督、企业内部监督乏力等问题,很难充分发挥监督作用。

如何做实国资监管,防止“牛栏关猫”?对此,深圳大胆改革探索,在市国资委层面集中监督职能,将监事会监督、财务监督、审计监督、国有资产稽查监督的职能归并到同一业务处室管理,实现监督职责统一行使、监督资源统一调配。在企业层面构建由外派监事会主导,财务总监、纪检监察、审计、风险、内控等监督资源协同的“六位一体”大监督格局,建立综合监管模式,集中调度企业监督资源,集中行使监督职责。

完善外派监督和内部监督相结合的监督机制,强化外派监事监督和外派财务总监监督,扎牢扎密“监督笼子”。深圳在全国率先实施向国有企业派驻财务总监,开创了财务总监制度的先河,目前这一做法已推广到全国国资国企系统。外派监事在法人治理结构中按法定程序进入监事会,监督企业董事会和经营班子的运作,监督董事和高管人员的履职,对企业日常运营的监督检查主要集中在企业财务和重大事项两方面,尤其是对国企重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作,即“三重一大”事项实施监督。财务总监按法定程序进入企业董事会参与决策,列席经营班子会议并发表意见和建议,监督审核企业重大经济事项。外派监事会主席和财务总监向国资委负责并报告工作,实行“一对一”监督和坐班监督,对企业经营管理活动进行贴身监督、过程监督和实时监督。此举克服了专项检查“突击性”“运动式”的弊端。

创建纪检监察和出资人审计监督相结合的监督体系。市国资委近年来不断健全国有企业审计监督体系,经济责任审计、财务报表审计、专项审计等多种审计方式共同发挥作用,实现企业国有资产审计监督全覆盖。建立业务审计和纪检监察信息共享机制,审计发现违纪违规线索及时向纪委移送,纪委办案借助审计的专业力量。据市国资委监督稽查处有关负责人介绍,通过联合纪委和审计监督力量,妥善解决了一宗历时六年的境外国有资产权益追收问题,成功收回国有股权收益款7205万港币。

不断加大审计监督力度。为提升审计监督独立性,市国资委将企业原审计监督部门由公司副总分管改为直接向董事会负责。审计内容由以往单纯的财务审计转变为管理审计和效益审计,审计对企业提供发展的保障与促进作用显著增强,此举与中央要求十分吻合。

深圳能源集团监事会主席龙庆祥告诉记者,集团创新监督工作模式,成立了监督委员会,党委书记、董事长任监督委员会主任,监事会主席和纪委书记任副主任,以监事会为主整合企业纪检监察、财务审计、工会等内部监督资源。监督委员会下设办公室,由监事会主席兼办公室主任并统一组织开展监督工作,实现企业监督全覆盖,大大提升了监督效能。

 

坚持“有的放矢”:以问题为导向探索与国资国企发展相适应的综合监管方式路径,确保国资安全保值增值

在完善监管体制机制前提下,注重创新监管方式和路径。根据“管资本为主”的总体目标要求,探索建立“国资监管清单”制度,制定股东事务沟通事项指引,精简优化国资监管职能和事项,梳理国资监管工作程序。

坚持“有所为有所不为”,既要大胆管住,又要放手搞活。分级分批取消、下放、合并和授权事项,对不属于出资人职责的工作及国企正在承担与正常生产经营无关的事项逐步进行清理和剥离,确保国资委聚焦国资监管主业,确保国企轻装上阵。在给企业大胆放权的同时,尊重企业“自选动作”,但对企业的“规定动作”该严格监督的决不放松。如,支持企业自主投资行为,但非主业投资、净资产超50%、负债率超70%、与民企合作不控股、境外投资等方面必须严格审批。靠制度监管来保障企业的理性投资,有效防止国企投资“拍胸脯”保证、“拍脑袋”决策、“拍屁股”走人现象。

实施“一企一策”,增强监管的针对性和有效性。深圳按照企业不同作用、不同定位的整体要求,准确界定不同国企功能,对不同企业探索实施分类监管、分类考核,体现监管方式差异化。同时,强化实时监督,采取日常监督和专项检查相结合的方式对企业经营管理实时监督,及时发现并揭示各类问题,提高企业自我防护和免疫能力。

突出“问题导向”,防患于未然。比如,针对国有企业资产租赁管理中出现的“关系租赁”“人情租赁”等造成国资流失的问题,深圳市国资委出台《关于加强市属国有企业资源性资产租赁综合监管的指导意见(试行)》,加强市属国有企业资源性资产租赁管理,推动企业资产公开招租,以公开促廉洁,以市场提效益,实现国有资产保值增值。通过构建管理责任体系和风险防控体系,创新国有企业资源性资产租赁交易平台建设,市属国有企业资源性资产年租金增长57%,资产效益大大提高。

又如,监督人员发现有的企业存在银行账户开立和使用不规范的问题,个别企业随意开设银行账户,部分资金分散存放且长期沉淀不用,却又同时对外大量融资,“高存款”和“高贷款”并存。为防范资金管理风险,提高资金使用效率,市国资委制定出台了《关于加强市属国有企业银行账户管理及资金风险防范综合监管的指导意见》,将企业银行开户纳入“三重一大”决策事项,履行总经理办公会或董事会会议决策程序,落实外派财务总监、总经理和董事长联签背书制度,每年定期清理银行账户,盘活沉淀资金,有效提高资金使用效率,堵住了资金管理漏洞。

对于今后监管重点,产耀东认为,要在坚持党管干部与公司治理相结合原则,建立国企领导人员权力清单制度,健全管理者经营业绩考核机制和激励约束机制的基础上,一是重点监管企业投资问题,完善事前决策程序、事中重大事项报告制度和事后投资后评价体系。二是重点监督国有产权变动问题,提高国有资产交易流转的规范性和透明度。三是重点监督企业财务问题,指导企业完善资金管理制度,监督资金收益、企业理财途径、规范企业银行开户和销户管理等问题。

 

坚持“制度创新”:率先构建与“管资本为主”相配套的综合监管制度体系,确保把权力关进制度笼子里

制度是最有效的监督。深圳市国资委高度重视依法治企,始终强化制度在权力配置中的基础性作用,从全局高度谋划制度建设,先后制定60余项监管制度,形成协调互补的制度体系,做到有法可依、有章可循。

《深圳市国资委外派监事工作指引(试行)》对外派监事履职提出了总体要求,要求外派监事坚持“围绕中心不偏离、服务大局不犹豫、促进发展不动摇”的原则,牢固树立“依法监管、合情合理,维护公司资产安全”的监督理念,做到尽职不越权、到位不越位、牵头不替代、协调不包办,形成强化事前规范、事中监控、事后问责的监督体系。

注重完善制度配套体系是深圳国资监督的一大亮点,形成基本管理制度——相关实施细则——监督工作指引三个层次的完整制度体系。如,在出台深圳市国资委外派监事和财务总监基本管理制度后,又相继出台了工作指引、考核评价办法、工作报告实施细则等配套制度,制度衔接科学严密,极大地提升了监督制度的科学性和有效性。

注重业务流程的优化再造及其规范导航作用,最大限度压缩权力寻租空间。绘制流程图,将国资监管制度分解落实到企业业务办理程序中,所有事项按流程规范操作,实现制度的规范化、流程化、标准化和岗位化。如,外派监事对董事会分别进行任期评价和履职评价的程序和方法,为规范履职提供指南和依据。注重加强信息技术创新,提高两监履职效率。细化工作报告内容和报送方式,通过科技手段提升外派监事工作报告和统计分析的信息化水平,促进监督成果转化。制度创新和技术运用相结合,大大提升了监管的科学性和有效性;制度的强大力量形成监管的长效机制,促进了以“管企业为主”向“管资本为主”的根本性转变。

深圳国际控股有限公司董事局主席、党委书记高雷对此深有体会。他认为,中央和国务院提出“以管资本为主”,体现了国家、股东、产权单位的战略意图,国企只有通过法律、法规、制度、公司章程来强化国资监管,才能更好地发挥国资在资本市场的聚集和聚变效应。

高自民认为,中国经济发展进入新常态,国有企业监管也要适应新形势,实施法治监管、有效监管、阳光监管,重点解决监管的程序和途径问题,完善重大信息公开制度,依法向本级政府和人大报告履行综合监管职责情况。建立并实施巡察制度,加强审计监督和纪检监督,特别是加强对企业领导人员的有效监督。严格落实资产损失责任追究,强化国有企业经营投资责任追究,完善国资监管责任追究体系。完善公众监督制度,借助社会中介组织力量对企业加强监管,打造“阳光国企”,实现监管阳光化、透明化。

深圳国资国企“综合监管模式”启示录:可示范、可复制、可推广,可推动形成国资国企改革的良好社会效应

启示一:做强做优做大国资国企,必须加强党的领导。深圳的实践表明,加强党的领导不仅不会影响国资国企的经营管理,而且能更好地为国资国企发展壮大指明方向、保驾护航。同时,党的领导必须适应形势的发展变化,在完善企业法人治理结构中不断创新和完善领导方式方法,使企业在激烈市场竞争中立于不败之地。

启示二:做强做优做大国资国企,必须强化综合监管。深圳国资国企走在全国前列,正是推进依法、严格、科学、和谐综合监管的结果。当前,经济进入新常态,国资国企改革步入深水区,国资国企监管的难度越来越大,只有采取多元化、系统化、立体化的综合监管,才能取得良好的监管效果,为国资国企做强做优做大增添不竭动力。

启示三:做强做优做大国资国企,要培养造就一支敢于监督、善于监督的国资监管队伍。深圳市委常委、常务副市长张虎要求市国资委在建设人才队伍上下功夫,不断完善用人制度,突出市场化、专业化、职业化的要求,加强企业人才队伍培养和人才梯队建设,构建有利于企业家和各类优秀人才成长的制度和环境。深圳国资国企监管队伍有的经过组织多年培养,经验丰富;有的经过市场严格考核,综合素质高;有的通过人才引进,专业能力强。人力资源是深圳国有企业的重要资源,监督队伍是开展国资监督的重要保障。市国资委通过不断加强培训、岗位交流、绩效考核,充分发挥监督队伍创造性、主动性、积极性。采访中,记者深深感到,正是因为他们身处特殊岗位,用智慧和勇气顶住难以想象的压力和风险,为国资国企保驾护航发挥了巨大作用。

启示四:做强做优做大国资国企,要变“我要管”为“要我管”。深业集团董事、财务总监黄一格告诉记者,有的企业开始不太习惯“我要管”,甚至排斥,现在变为“要我管”。有些本来与财务管理内容关联度不高的决策事项也请财务总监参加,有利于企业投资安全和规避风险。深圳创新投资集团董事、财务总监刘波对记者说,企业现在真正把他由“外来人”变为“自己人”,工作能够融入企业,发挥监督服务功能,为企业发展保驾护航。市投资控股有限公司总经理熊佩锦认为,作为企业领导干部要把监督看成是关爱,重“他律”更要重“自律”,不仅要正确对待监督、乐于接受监督,还要鼓励外派监事、财务总监及内设监督机构尽职尽责大胆监督,这样就会少犯错误甚至不犯错误。

改革不停步,深圳再出发。深圳市长许勤认为市属国有企业运行良好,增长强劲,表现抢眼,为深圳经济有质量的稳定增长、可持续的全面发展作出了重要贡献。在充分肯定成绩的同时,要求市国资系统按照中央、省、市的要求,全面深化改革,不断强化和完善监管,以创新促转型,以质量提效益,以开放抓机遇,争创新业绩,更上一层楼。